ดราม่าเพื่อไทย vs ก้าวไกล
แปรญัตติคืออะไร ? ทำไมต้องโอนเข้างบกลาง ?
สรุปหลักกฎหมายที่เกี่ยวข้อง (ยาวหน่อยนะ แต่มีประโยชน์ โพสเดียวจบ)
เมื่อวานนี้ (3 สิงหาคม 2564) พรรคเพื่อไทยออกแถลงการณ์อธิบายว่างบที่ตัดไป 16,300 ล้านบาท ต้องเอาเข้างบกลางเพราะไม่อย่างนั้นจะขัดกับมาตรา 144 คำถามคืออ้างแบบนี้ได้ไหม ? มาตรา 144 บอกอะไรกับเรา ?
.
มาตรา 144 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า “ในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม และร่างพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่าย สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะแปรญัตติเปลี่ยนแปลงหรือแก้ไขเพิ่มเติมรายการหรือจำนวนในรายการมิได้ แต่อาจแปรญัตติในทางลดหรือตัดทอนรายจ่ายซึ่งมิใช่รายจ่ายตามข้อผูกพันอย่างใดอย่างหนึ่ง ดังต่อไปนี้ (1) เงินส่งใช้ต้นเงินกู้ (2) ดอกเบี้ยเงินกู้ (3) เงินที่กำหนดให้จ่ายตามกฎหมาย”
มารา 144 วรรคสอง บัญญัติว่า “ในการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา หรือคณะกรรมาธิการ การเสนอ การแปรญัตติหรือการกระทำด้วยประการใด ๆ ที่มีผลให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภาหรือกรรมาธิการมีส่วนไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อมในการใช้งบประมาณรายจ่าย จะกระทำมิได้”
.
โดยสรุป มาตรา 144 บอกว่าในการพิจารณางบห้ามไม่ให้แก้ไขเปลี่ยนแปลงไปในทาง “เพิ่มเติม” งบประมาณ เพราะมีหลักอยู่ว่าฝ่ายบริหารมีหน้าที่ในการหารายได้ ฝ่ายนิติบัญญัติอย่าไปรู้ดีกว่าฝ่ายบริหาร ถ้าไปเพิ่มงบขึ้นมาแล้วจะไปหาเงินมาจากไหน หลักจริง ๆ มีแค่นี้เลยครับ* . แต่ถ้าจะปรับลดอะ ปรับได้ ไม่มีปัญหาอะไร เว้นแต่ 3 เรื่องที่จำเป็นมาก ๆ รัฐธรรมนูญห้ามไม่ให้ปรับลด ได้แก่ (1) เงินส่งใช้ต้นเงินกู้ (2) ดอกเบี้ยเงินกู้ (3) เงินที่กำหนดให้จ่ายตามกฎหมาย เงินสองประเภทแรกก็คือพวกเงินกู้ เป็นหนี้เขาก็ต้องจ่ายจะมาปรับลดงบประมาณตรงนี้ไม่ได้ ส่วนข้อที่สามก็ เช่น พวกเงินเดือนข้าราชการ ที่กฎหมายบังคับให้ต้องจ่ายเรื่อย ๆ . หลักตรงนี้เรามีมานานแล้ว แต่ว่าวรรคต่อมาที่มีประเด็นกันคือเรื่องที่เพิ่งเขียนเข้ามาใหม่คือเรื่อง งบ ส.ส. ในรัฐธรรมนูญ 2540 มาตรา 180 วรรค 6 (รัฐธรรมนูญ 2534 อยู่ในมาตรา 146 ซึ่งไม่ได้พูดเรื่อง งบ ส.ส. เอาไว้) ปัจจุบันหลักเรื่อง งบ ส.ส. อยู่ในมาตรา 144 วรรคสอง แถมยังเพิ่มโทษเข้าไปอีกในวรรคสาม อันนี้ของเล่นใหม่ในปี 2560 เลย . หลักในเรื่องงบ ส.ส. คือ ห้ามไม่ให้ ส.ส. แปรญัตติเอางบไปลงพื้นที่ตัวเองนั่นแหละ พวกศาลา สนามฟุตบอล สะพาน ฯลฯ โดย ส.ส. ประยุทธ์ (นามสมมุติ เพราะความจริงไม่กล้าลงเลือกตั้ง) อะไรทำนองนั้น ปัจจุบันไม่ค่อยเห็นกันแล้ว แต่เมื่อก่อนมีเยอะมากโดยเฉพาะที่ต่างจังหวัด . ผมเคยเข้าไปให้ความเห็นในงานวิจัยของสถาบันพระปกเกล้าตอนนั้นมีประเด็นเรื่องโทษของมาตรา 144 ที่ให้คณะรัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่งทั้งคณะนับแต่วันที่ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัย และให้เพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกตั้งของรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งนั้น มันเหมาะสมไหม มีประเด็นอะไรไหม ผมก็เคยบอกไปแต่แรกเลยว่ามาตรา 144 วรรคสอง 2 มรดกรัฐธรรมนูญ 2540 เนี๊ยะ นี้ ก็เพิ่งเห็นที่ไทยนี่แหละ ที่อื่นเท่าที่ศึกษาก็ไม่เจอ (ถ้าใครเจอแนะนำมาแลกเปลี่ยนกันได้นะครับ ขอบคุณครับ) มันขัดกับธรรมชาติของเรื่องที่ว่า ส.ส. เป็นผู้แทนของประชาชน และการจัดสรรงบประมาณมันต้องทำจากล่างขึ้นบน จากพื้นที่เสนอความต้องการเข้าไปที่ส่วนกลางในภาพรวม ผมเล่าประสบการณ์ส่วนตัวในฐานะที่เคยทำงานที่สำนักงบประมาณให้ฟังในที่ประชุมว่า หน่วยที่จัดสรรงบเค้าจะมีกรอบ แล้วก็ต้องทำการ “ตัดงบ” จากคำขอมา หน้างานจริง ๆ จะเร่งมาก เห็นแค่แฟ้มต่าง ๆ บางทีพอ “ตัดงบ” ไปแล้ว ลงพื้นที่จริง ๆ ก็ยังรู้สึกเสียใจว่าไม่น่าไปตัดงบเขาเลย ฯลฯ มันสะท้อนจริง ๆ ว่าปัจจุบันเราเป็นรัฐข้าราชการแบบรวมศูนย์สั่งจากบนลงล่างแทบจะทุกอย่าง รวมถึงเรื่องงบประมาณด้วย . ลองมาดูเหตุผลในการตรากฎหมายแบบนี้ดีกว่า . รัฐธรรมนูญฉบับนี้ในตัวร่างของอาจารย์มีชัย ไม่ได้อธิบายเรื่องนี้เอาไว้มาก ก็เขียน ๆ เหมือน ๆ กับของปี 2550 แต่อาจศึกษาเจตนารมณ์ของกฎหมายนี้ได้ในร่างของอาจารย์บวรศักดิ์ ที่มีอาจารย์จรัส เป็นประธานอนุการคลังซึ่งมองว่าเรื่องงบ ส.ส. เป็นเรื่องสำคัญในการร่างรัฐธรรมนูญ หลักการข้อนี้มีวัตถุประสงค์ที่จะป้องกันและแก้ไขปัญหาการทุจริตคอร์รัปชั่นในกระบวนการบริหาร “งบแปรญัตติ” ของบรรดาสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และส่วนราชการต่าง ๆ ซึ่งเกิดขึ้นอย่างแพร่หลายเป็นประจำทุกปี… อย่างไรก็ตาม กระบวนการพิจารณาร่าง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ของสภาผู้แทนราษฎร ในช่วงที่ผ่านมา ได้เปิดช่องให้นำ “งบแปรญัตติ” ไปจัดสรรเพื่อเอื้อประโยชน์แก่บรรดา ส.ส. ทั้งฝ่ายค้านและฝ่ายรัฐบาล ส่งผลให้คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่าง พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปี ของสภาผู้แทนราษฎรมีแรงจูงใจที่จะแปรญัตติปรับลดงบประมาณรายจ่ายของส่วนราชการ เพื่อเพิ่มจำนวนเงินงบแปรญัตติให้มากขึ้นจนขาดความสมเหตุสมผล … จึงเห็นสมควรเพิ่มเติมบทบัญญัติไว้ใน รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ให้นำเงินงบประมาณที่สภาผู้แทนราษฎรแปรญัตติ ปรับลดหรือตัดทอนไปไว้ในงบประมาณส่วนใดส่วนหนึ่ง ซึ่งส่วนราชการ หรือ ส.ส. เอาไปใช้จ่ายโดยตรงไม่ได้ ส่วนจะนำไปไว้ในส่วนใดนั้น จะพิจารณกำหนดแนวทางและหลักเกณฑ์ไว้ใน พ.ร.บ. วิธีการงบประมาณต่อไป (จุลสารรัฐธรรมนูญ ปีที่ 1 ฉบับที่ 1, น. 28.) . สรุป คือ ไอ้ที่ตัด ๆ กันมาตะกี้อะ เอาไป “โปะ” งบอื่นได้ แต่จะทำยังไงให้ไปดูกฎหมายวิธีการงบประมาณ 2561 อีกที ซึ่งพอเข้าไปดูแล้ว ก็ไม่ได้บอกอะไรเท่าไหร่เลย . ประเด็นต่อมา คือ ที่ว่าโปะได้เนี๊ยะ จะเอาไปโปะเข้าไปที่งบกลางได้ไหม ? ตามหลักคืองบกลางมันเป็นข้อยกเว้นของหลักงบประมาณรายจ่ายต้องมีลักษณะเฉพาะเจาะจงตาม พรบ วิธีการงบประมาณ 2561 มาตรา 35 (Le principe de spécialité budgétaire) คือ ต้องระบุให้ชัดเจนว่างบของใคร เอาไปทำอะไร เท่าไหร่ 1234 (อธิบายไปแล้วในเรื่องเรือดำน้ำโพสก่อนหน้านี้) ดังนั้น จะปรับเข้าข้อยกเว้นได้ต้องตีความกฎหมายอย่างแคบครับ ไม่อย่างนั้นจะเสียวินัยทางการคลัง . พรบ วิธีการงบประมาณ 2561 ในเรื่องงบกลางไม่ได้วางหลักอะไรเท่าไหร่ครับ ในมาตรา 15 บัญญัติแค่ว่างบกลางคืออะไร “งบประมาณรายจ่ายงบกลาง ได้แก่ งบประมาณรายจ่ายที่ตั้งไว้เพื่อจัดสรรให้แก่หน่วยรับงบประมาณใช้จ่าย โดยแยกต่างหากจากงบประมาณรายจ่ายของหน่วยรับงบประมาณ และให้มีรายการเงินสํารองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจําเป็นด้วย” จึงต้องดู พรบ วินัยการคลัง ที่เป็นกฎหมายกลางอีกทีนึง . ซึ่งก็โอเครแหละ ตอนนี้เรามี พรบ วินัยการเงินการคลังของรัฐ 2561 และเขียนเรื่องงบกลางค่อนข้างดีด้วย ปัญหาคือสภาพบังคับมากกว่า . มาตรา 20 บัญญัติว่า “การตั้งงบประมาณรายจ่ายประจําปีต้องดําเนินการตามหลักเกณฑ์ ดังต่อไปนี้ … (6) งบประมาณรายจ่ายงบกลาง รายการเงินสํารองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจําเป็น ให้ตั้ง ได้เฉพาะเพื่อวัตถุประสงค์ในการป้องกันหรือแก้ไขสถานการณ์อันกระทบต่อความสงบเรียบร้อยของประชาชน ความมั่นคงของรัฐ การเยียวยาหรือบรรเทาความเสียหายจากภัยพิบัติสาธารณะร้ายแรง และภารกิจที่เป็น ความจําเป็นเร่งด่วนของรัฐ” มาตรา 22*** บัญญัติว่า “งบประมาณรายจ่ายงบกลาง ให้ตั้งได้เฉพาะในกรณีที่มีเหตุผลและความจําเป็นที่ไม่อาจจัดสรรหรือไม่สมควรจัดสรรงบประมาณรายจ่ายให้แก่หน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบได้โดยตรง”
มาตรา 7 บัญญัติว่า “การกู้เงิน การลงทุน การตรากฎหมาย การออกกฎ หรือการดําเนินการใด ๆ ของรัฐที่มีผลผูกพันทรัพย์สินหรือก่อให้เกิดภาระทางการเงินการคลังแก่รัฐ ต้องพิจารณาความคุ้มค่า ต้นทุน และผลประโยชน์ เสถียรภาพและความมั่นคงทางเศรษฐกิจและสังคม ตลอดจนความยั่งยืนทาง การคลังของรัฐด้วย”
.
ย้ำอีกครั้งนะครับว่างบกลางนอกจากจะจำเป็นไม่พอ ยังต้องเป็นกรณีที่ไม่อาจจัดสรรให้หน่วยงานอื่นได้โดยตรงอีกด้วยตามมาตรา 22 !!!! เพราะเรื่องงบกลางนี่คือตามชื่อเลยครับ คือ งบที่ส่วนกลางเอามาใช้จ่ายอะไรก็ไม่รู้ เอามาเหมือนอุดช่องว่างมากกว่า การจะจัดสรรงบกลางจึงต้องระมัดระวังเป็นอย่างมาก ถ้างบกลางมากเกินไปและไม่สามารถควบคุมตรวจสอบได้ ก็จะขัดกับหลักความโปร่งใสซึ่งเป็นหนึ่งในกรอบวินัยทางการคลังตามรัฐธรรมนูญอีก ในกรณีจะเห็นได้ว่าคณะกรรมาธิการฝั่งพรรคก้าวไกลต้องการที่จะเอาไปจัดสรรให้กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.), สำนักงานประกันสังคม, และสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.) ซึ่งเป็นหน่วยงานที่มีภารกิจชัดเจน ทำให้การจัดสรรเงินให้แก่หน่วยงานเหล่านี้มีความโปร่งใสมากกว่า
.
และก็มาตราอื่น ๆ ยิบย่อยอีกที่จะบอกว่าการจ่ายเงินงบประมาณต้องคำนึงอะไรบ้าง ต้องรอบคอบ โปร่งใส มีประสิทธิภาพ ฯลฯ ซึ่งก็ไม่รู้ว่าในทางปฏิบัติเราจะเอากฎหมายพวกนี้มาใช้ยังไง
.
ถ้าเป็นกฎหมายระดับระเบียบที่เกี่ยวข้องตรงๆ ก็คือ ระเบียบว่าด้วยการบริหารงบประมาณรายจ่ายงบกลาง ฯ 2562 แต่ก็ไม่ได้กำหนดกรอบ วิธีการตรวจสอบอะไรมากมาย มันการตรวจสอบภายหลังการใช้จ่ายเงินมากกว่า เช่น ต้องรายงานภายใน 15 วัน ตามข้อ 12 สรุปก็คือเป็นงบประมาณรายการที่รัฐบาลสามารถจัดสรรได้อย่างอิสระนั่นเอง
.
คงต้องรอดูว่าจะมีเรื่องไปศาลรัฐธรรมนูญให้หยิบหลัก “วินัยทางการคลัง” มาใช้ เหมือนในคดีรถไฟความเร็วสูง 3-4/2557 ที่ศาลวางหลักว่า (เน้นตัวที่ผม *** ไว้นะ) “นอกจากนี้ ถึงแม้ว่ารัฐธรรมนูญจะไม่ได้บัญญัติความหมายของกรอบวินัยการเงินการคลังไว้อย่างชัดเจนและยังไม่มีการตรากฎหมายการเงินการคลังของรัฐเพื่อกำหนดกรอบวินัยการเงินการคลังขึ้นใช้บังคับตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 167 วรรคสาม แต่ในปัจจุบันพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 พระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491 และพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 ที่ใช้บังคับอยู่ ได้บัญญัติเกี่ยวกับการจัดทำงบประมาณ การใช้จ่ายและการควบคุมงบประมาณ และการบริหารหนี้สาธารณะ ซึ่งครอบคลุมถึงหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการวางแผนการเงิน การจัดหารายได้ การกำหนดแนวทางในการจัดทำงบประมาณรายจ่ายของแผ่นดิน การบริหารการเงินและทรัพย์สิน การก่อหนี้ ภาระทางการเงินของรัฐ และการอื่นที่เกี่ยวข้องซึ่งจะต้องใช้เป็นกรอบในการจัดหารายได้ กำกับการใช้จ่ายเงินตามหลักการรักษาเสถียรภาพ การพัฒนาทางเศรษฐกิจอย่างยั่งยืน และความเป็นธรรมในสังคม แต่ร่างพระราชบัญญัตินี้บัญญัติให้สามารถนำเงินกู้ไปใช้จ่ายได้ตามวัตถุประสงค์โดยไม่ต้องนำส่งคลังตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณและกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลังตามร่างมาตรา 6 ถึงแม้จะกำหนดให้คณะรัฐมนตรีรายงานการกู้เงิน ผลการดำเนินงาน และการประเมินผลการดำเนินการตามแผนงานต่อสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาตามร่างมาตรา 18 แต่ก็เป็นการแจ้งเพื่อทราบเท่านั้น รัฐสภาไม่สามารถควบคุมตรวจสอบได้แต่ประการใด ประกอบกับความไม่ชัดเจนในรายละเอียดของแผนงานหรือโครงการที่จะใช้จ่ายเงิน การจัดหารายได้เพื่อชดใช้หนี้ หรือการบริหารจัดการกำกับการใช้จ่ายเงิน อีกทั้งร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวยังเป็นการสร้างภาระผูกพันทางการเงินแก่ประเทศเป็นจำนวนมหาศาลและเป็นระยะเวลายาวนาน โดยไม่มีหลักประกันความเสี่ยงภัยทางการเงินการคลังและระบบเศรษฐกิจของประเทศอย่างเพียงพอ เมื่อการจ่ายเงินกู้ตามร่างพระราชบัญญัตินี้ไม่ได้ดำเนินการตามกรอบวินัยการเงินการคลังตามรัฐธรรมนูญ หมวด 8 จึงขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 170”
.
ถ้าว่ากันตามแนวศาลคดีนี้ (จะเห็นด้วยหรือไม่ก็อีกเรื่อง) พรบ งบประมาณแบบนี้โดนศาลรัฐธรรมนูญคว่ำแน่นอน เพราะไม่มีแผนอะไรที่ชัดเจนในการใช้จ่ายเงินจำนวนนี้เลย … แต่นั่นแหละ ใครจะฟ้อง เอาจริง ๆ คงได้แค่เรียกร้องให้ สตง. และหน่วยงานอื่น ๆ เช่น TDRI ช่วยจับตาตรวจสอบการใช้จ่ายเงินก้อนนี้หน่อย เพราะเคยฝากผลงานการตรวจสอบเอาไว้แล้วอย่างน่าประทับใจในโครงการรับจำนำข้าวสมัยรัฐบาลยิ่งลักษณ์
.
สรุป
- งบประมาณตัดแล้วเอาไปโปะได้ ภายใต้หลักเกณฑ์ที่ พรบ วิธีการงบประมาณกำหนด (ซึ่งก็ไม่ได้มีการกำหนดเอาไว้) มาตรา 144 หลัก ๆ คือ บอกว่าห้ามแปรญัตติเพิ่มงบเฉย ๆ ส่วนวรรคสองเรื่องห้ามงบ ส.ส. นี่เอาไปปราบประชานิยมมากกว่า พวกสร้างศาลา สนามฟุตบอล ฯลฯ การตีความแบบนี้กว้างเกินไป มันเกี่ยวกับ ส.ส. , กรรมาธิการทางอ้อมกันทั้งนั้นแหละเพราะ ส.ส. เป็นผู้แทนประชาชน (ยกเลิกมาตรา 144 วรรคสองนี้ได้ก็ไม่เป็นไร อยากคุมงบประชานิยมก็ไปหาวิธีการควบคุมให้การใช้จ่ายเงินมันโปร่งใสเอา ไม่ใช่มาห้ามกว้างๆ แบบนี้แต่แรก) ดังนั้น เราจะอ้างมาตรา 144 ว่าเป็นเหตุจำเป็นที่จะต้องโอนเงินเข้างบกลางไม่ได้ ผิดฝาผิดตัวกัน
. - ยิ่งไปกว่านั้น การตั้งงบกลางถึงแม้จะบอกย้ำไว้ว่าเป็นงบช่วยโควิด (ไม่ได้โอนเงินให้ประยุทธใช้ตามอำเภอใจเหมือนที่บางสื่อเล่นกันจนเกินความเป็นจรง) มันก็ตั้งได้เฉพาะในกรณีที่มีเหตุผลและความจําเป็นที่ไม่อาจจัดสรรหรือไม่สมควรจัดสรรงบประมาณรายจ่ายให้แก่หน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบได้โดยตรง ตามมาตรา 22 พรบ วินัยการเงินการคลัง 2561
. - ถ้าปล่อยงบ 65 คลอดออกมาได้ ในทางปฏิบัติ งบกลางนี้แทบจะตรวจสอบไม่ได้เลย พรบ วินัยการเงินการคลัง 2561 เขียนหลักไว้กว้างๆ เฉยๆ ไม่ได้ลงรายละเอียดเรื่องงบกลางเอาไว้ด้วย
. - ทางแก้คือฟ้องศาลรัฐธรรมนูญ บอกว่าร่างกฎหมายนี้ขัดรัฐธรรมนูญเรื่องวินัยทางการคลังตามแนวคดี 3-4/2557
- สรุปจากเพจ กฎหมายการคลัง
- กมธ.หั่นงบฯ 16,300 ล้าน โปะงบกลาง “ก้าวไกล” โวยตีเช็คเปล่าให้นายกฯ https://www.thairath.co.th/news/politic/2155781
- แถลงการณ์พรรคเพื่อไทย https://www.facebook.com/pheuthaiparty/posts/4567706559928913
- ส.ส. พรปร ไม่เห็นด้วยกับมาตรา 144 https://www.brighttv.co.th/news/politics/debate-constitution-people